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水务板块全力保障全市居民集中居家用水稳定，公路板块想方设法确保高速公路各进沪道口保供车辆畅通。房地产板块提前建好5000多套租赁配套用房， 用于安置密接与隔离等防疫任务，倾力做好安徽省、河南省援沪医疗队的服务保障。最吃劲的是环境板块，上海环境、城投环境和城投老港，全力保障上海规模最大的方舱医院一一国家会展中心（上海）的垃圾和污水的收集和处理，上海环境固处公司每天都在远超负荷运行，服务全市6700多家医疗机构、50多家检测机构、200多家方舱医院和500多个集中隔离点。城投在全市6300平方公里的范围内，整合资源、深度挖潜，以超常规、超韧性的应急方式，承担着高峰期每天超1000吨的医疗废物处理，做到应收尽收、应转尽转，日结日清，牢牢守住了上海城市安全的底线。上海市主要领导多次到上海城投及下属板块视察抗疫，要求更好发挥上海城投等国有企业在城市运行保障中的主力军作用。在大灾大疫中彰显主力军、突击队和先行者的作用，并能得到政府和市民的充分肯定，这或许是上海城投在成立三十周年之际得到的最佳淬炼。

回望三十年前上海城投成立大会召开的那个下午，当时在场的嘉宾可能谁都不会想到满员编制不超过80人的城投三十年后会成为城市保障的主力军；可能谁都不会想到注册资本只有10.2亿元的上海城投三十年后总资产超过7000亿元，年收人超过350亿元，业务遍布上海、辐射全国；可能谁都不会想到以传统市政公用事业为主业的上海城投会多次走上国家科技进步奖和上海科技进步奖的领奖台......

截至2021年底， 全国共有逾1.2万家各类城投公司，上海城投的资产总量始终占据全国前三，来上海城投考察学习的全国地级以上的城投公司不计其数。与全国绝大部分城投公司相比，上海城投早已走过了政府的融资平 台和建设单位阶段，是全国范围内少有的能够进入实体化、产业化运作的城投类企业，已经成为城市基础设施和公共服务领域集投融资、建设、运营为一体的大型产业集团。

上海城投的转型和发展有赖于及时把握几次大的历史机遇，坚定不移地顺应改革趋势，用改革促进发展，以发展催生改革。过去三十年可以用三句话概括：上海城投的诞生是我国深化改革开放的产物，上海城投的转型发展是与我国基础设施投融资体制机制改革紧密结合的成果，上海城投的成长壮大是与服务国家战略和上海城市发展战略深度相融的结晶。

纵观过去三十年，城投经历的创设、重组、整合、收购、剥离和管理创新数不胜数，例如上海城投成立（ 1992），浦东自来水国际招商（2002)，以中环线工程为代表的城投投资与建设管理体制确立（2003），市政公用行业国资国企改革（2005），上市公司历次资本运作（2006年股权分置改革、2008年环境与置业资产注入、2014年引进战略投资者、2017年吸收合并B股公司同时环境企业分立上市），以“四化”改革为标志的现代企业制度全面建立（2014、2017）和城投兴港集团的组建（2019），这些重大改革对企业产生了全面而深刻的影响。

这几次改革，有的是受国家改革大政等的推动，有的是受行业发展的影响，还有的是主动加压、自我革命的结果。每一次改革都有深刻的内在逻辑，每一次改革都是脱胎换骨，扫清城投发展中体制机制的障碍，都能促使城投迈上一个新的台阶，找到更高的目标。伴随这些改革的推进，城投完成了一大批重大项目，有力地促进了上海城市转型发展、城市能级和核心竞争力的提升，并为提高广大人民的生活品质作出了重要贡献。

逻辑就是力量，改革的逻辑就是改革的力量。所以，有必要梳理城投改革的逻辑，厘清城投发展的主线，明确城投未来发展的方向。总体来说，城投的改革符合了三大规律，即行业发展的规律、企业发展的规律、城市发展的规律。

首先，城投改革符合了行业的发展规律。上海城投所处的行业是城市建设与市政公用行业。在上海城投及其前身上海市城建基金会成立的二十世纪八九十年代，全世界基础设施和市政公用行业掀起了一波市场化改革的浪潮。核心是政府投资的基础设施转由企业按照市场化的方式投资，并对基础设施承担从建设到运营的全生命周期管理。行业发展的这个基本规律一直持续到现在。

1988年，为了对经济体制改革以后的中央和地方投资行为进行管理，国务院印发了《关于投资管理体制的近期改革方案》，提出了建立基本建设基金制度，保证重点建设有稳定的资金来源，基本建设基金与财政费用分开，实行专款专用。也就是在同一年，上海率先成立城市建设基金会，将建设财政和吃饭财政分开，筹集各类城市建设规费进行投资。但是，城建基金会不是企业，对基础设施投资只能是有多少钱办多少事，无法借助杠抨撬动社会资金，难以满足当时城市建设资金的 “井喷” 需求，所以上海城投总公司应运而生。

1992年7月22日，上海城投成立大会

上海城投成立之后，在短短的十年内，为上海的城市基础设施建设筹资和融资1200亿元，是当时城市基础设施投资的半壁江山。所以，上海城投的横空出世，本身就是上海城市基础设施投融资体制机制改革的重要内容， 对全国而言有强大的示范意义，我国城市基础设施投融资的主要方式之一的城投模式就是由此而来。

虽然上海城投在成立之后的十年内筹措到了巨量资金，但同时也暴露出三方面问题。一是缺乏合适的还贷机制，对上海城投而言，投资基础设施只有资金投入没有资金产出，产生的收益还是留在运营企业和行业局内，这也是上海城投当时资产负债率居高不下的重要原因之一。二是作为单一的融资平台，而不是真正的投资者， 上海城投没有对所投资的项目进行有效的管理，资金使用未形成一个完整的监督体系。三是公益性业务和经营性业务混杂。根据城投成立时的方案设计，上海城投可以通过一定的房地产开发和市政动迁房以及其他经营性业务所获得的收益补充城建资金，但是运作下来实际情况是经营性业务收益非常有限，用于补贴公益性业务尚远远不够，无法开展进一步的有效投资；另一方面，由于有了经营收益，政府减少了对公益性业务的补贴。

2000年，上海市政府为了降低上海城投的资产负债率， 实行上海城建资金筹措与管理的“1+3”体制，并开展多元化融资，在城建系统实行“投资、建设、运营、监管” 四分开改革，逐步向先进的项目管理转变，推行代建制和项目法人制。2002年起，上海逐步改变政府部门对重大基础设施投资及建设管理“大包大揽”。在这一背景下，2003年，上海城投抓住机遇，与地产集团共同组建中环线公司，首次以项目法人的身份，在政府授权的范围内负责中环线项目的资金筹措、投资控制，建立还贷机制，参与工程施工。通过中环线、新江湾城开发和苏州河二期三期综合治理等重大项目，上海城投建立了自身的项目投资与建设管理团队，逐步确定了重大项目建设主体地位，完成了从融资平台到建设主体的转变。

中环线

2001年8月，召开新江湾城规划专题调研会

改造后的苏州河（梦清园）

2003年以后，国有资产监督管理体制全面建立，上海城投的国有资产出资人管理体系和现代企业制度不断完善。在全面落实“政企分开、政事分开、管办分开”的大背景下，2005年3月，原隶属于市水务局的18家企事业单位划归城投公司。2006年2月，原隶属于市容环卫局的上海环境集团整建制划转城投公司。供排水企业和环境集团整建制划归，意味着上海城投从此有了城市基础设施运营保障功能。上海城投从单纯地完成市政领域重大工程的投资建设任务，到全面承担起水务、环境领域的经营管理，资产结构更为合理，运作模式更为健全，企业发展进入了良性循环。结合中环线、新江湾城等项目，上海城投形成了路桥、水务、环境、置地四大业务板块。上海城投发展成为集政府投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体于一身的政府投资公司。

其次， 城投改革符合了企业的发展规律。从政府性投资公司定位出发的上海城投，在成立的第一个五年里，筹措了400亿元的城市建设资金，建成了杨浦大桥、黄浦江上游引水二期工程、沪宁高速、徐浦大桥、沪闵高架一期、延安路高架东西段等一批市政工程和公用设施。城投公司作为专业性投资公司的融资功能得以充分锻造。与此同时，市委市政府加大支持力度，不断拓展、充实和强化城投公司的功能。上海城投自身也在不断完善现代企业制度，探索市场化运作模式。

在城投总公司成立五年后的1997年，市政府决定将319亿元市政、公用基础设施国有资产，以授权经营方式注入城投公司，提高城投公司的融资能力，降低资产负债率。授权以后，城投公司授权经营的资产包括全资子公 司9家，控股、参股公司26家，其中包括原水股份、凌桥股份两家上市公司，三年后，两家上市公司也划归市城投总公司。2001年，为支持申通地铁建设，凌桥股份从上海城投划转至申通集团。城投集团唯有全力打造原水股份，用好上市公司资源，向资本市场募集资金从事基础设施建设。

2006年的股权分置改革，为城投公司更好地发挥原水股份这家上市公司作用创造了条件。2008年，上海城投对原水股份进行重大资产重组，将旗下的环境集团和上海城投置地注入，股票更名为 “城投控股”，上海城投成功地将经营性资产实现了借壳上市。2010年，公司再次实施资产置换，将闵行自来水公司和黄浦江原水系统置出，上市公司进一步聚焦了房地产、环境和股权投资。有了上市公司的协同策应，上海城投可以将在基础设施投资过程中形成的经营性业务和资产注入上市公司，从资本市场获得的资金又可以投入到公益性任务中，进一步提升了城投经营性业务的规模和对公益性业务的反哺效应，上海城投从此可以双轮驱动，持续发展。

2008年5月，原水股份正式更名，城投控股重组上市

从2003年至2012年的十年间，上海城投通过改革、转型和发展，为上海创造了一个又一个建设奇迹，确立了作为上海城市建设的 “三大主体” 地位，形成了稳定的投融资和还贷机制。随着政府基础设施投融资体制改革的不断深入，上海城投认识到，政府融资平台模式难以持续：一且上海城投失去政府融资功能，那么在上海城市建设中的地位就会受较大影响。另外，此时上海的城市建设高峰期已过，“城投向何处去”成为城投上下绕不过去的问题。经过审慎思考，城投上下取得共识：一是城投已经形成中环线、青草沙水库、长江隧桥、上海中心等一大批重大工程和项目的经验，在融资模式、区域开发方面不断突破创新；二是城投应该走市场化、专业化的道路，应该向上海埠外拓展、 以更加市场化方式发展。

市场化的前提是资源能够得到优化配置，正如一个拳头，捏起来打出去才有力。而此时城投上下同业同构，行业集中度和集约化程度不高，各行业板块内部资源比较分散。所以，首先要解决资源整合问题，要进行“集团化”改造。2013年9月，上海城投启动 “集团化、市场化、专业化” 改革，明确总公司与下属专业板块的职责分工，总公司的定位是战略规划、资源配置和风险管控。2014年，先后成立城投公路集团、城投水务集团、城投资产集团，并在此基础上，根据上海市委市府 “国资改革20条意见” 的精神，将上海城投从国有独资企业改制国有独资公司，名称定为“米乐M6官网首页”（简称城投集团）。与此同时，在战略上，上海城投将自身 “三个主体”定位转为更加市场化和专业化的“城市基础设施系统性解决方案提供商”。2014年11月28日，米乐M6官网首页挂牌成立。2014年10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即著名的 “43号文”，明确要求剥离政府融资平台功能。其后的几年里，全国的城投类公司都在苦苦寻找出路， 唯有上海城投已经率先完成了集团化改革，再一次证明了上海城投确实是城投行业的“改革先锋”。25年的实践表明，集团化、市场化和专业化是提升城投竞争力的有效途径，强大的城投是承担上海“两个确保”任务的有力保障。

2014年11月，上海城投集团正式更名并举行揭牌仪式

2017年，为了更好地服务于国家战略、更好地服务于将上海建设成为卓越的全球城市这一宏伟的规划目标，上海城投启动了“四化”改革，即集团化、市场化、专业化、国际化。“四化”不仅是在“三化”改革的基础上加了 “国际化”，并且是将“三化”改革向纵深推进，融入企业的日常经营活动中。在“集团化”方面，从原先的板块垂直管理模式调整到按投资、建设、运营、市场等横向链式管理；强化集团总部战略决策、运营协调、资源配置、风险管控四大功能；强化基层党建，创建集团上下积极奋发有为的文化氛围；建立各种规范、制度和标准，统一集团管理手势。在“市场化”方面，建立了全面预算制度，并与绩效考核紧密挂钩，推进薪酬制度改革。在 “专业化”方面，推动集团“两个确保”向两端延伸，跨前一步向项目策源延伸，跨后一步向运营、服务和数字化延伸。在此基础上，创建了城投研究总院，推进了城投集团数字化转型。在“国际化”方面，启动“两高”“两最”国际对标，推行精细化管理，向国内外先进企业学习并开展深度的战略合作。集团的战略定位提升为“卓越的基础设施和公共服务整体解决方案提供商”，上海城投的市政公用事业板块焕发了勃勃生机。

在上海城投深入推进“四化”改革的同时，2016年12月，城投控股吸收合并阳晨B股，2017年3月31日上海环境集团股份有限公司完成从城投控股分立上市。此举解决了城投控股中最具有前景的环境类业务单独上市的问题。从此以后，上海城投在中国主板市场有两个上市公司，从资本市场的融资通道进一步打开。

2017年3月，上海环境集团股份有限公司在上交所上市

第三， 城投改革符合了城市的发展规律。

城市发展的需求就是上海城投改革的需求，上海城投的改革规律也高度契合了上海城市的发展规律。上海城投在发展的第一阶段，最大程度满足了城市建设对资金的渴求，填补了上海基础设施建设的空白，十年间“再造一个上海”：浦东开发开放初具规模，上海1999年举行Fortune财富全球论坛，2001年举行中国APEC峰会，2002年底成功申办2010年上海世博会，全世界对上海开始投以关注的目光。上海城投发展的第二阶段，通过改革得以成功向“三个主体”转型，满足了上海城市基础设施从“欠账”向“升级”转换的需求。短短的十多年内，上海城投在交通、水务、环境和内河等方面助力上海构建了枢纽型、功能性、网络化的城市重大基础设施体系，有力地保障了上海 “四个中心” 建设、推动上海向卓越的全球城市迈进。

在上海城投发展的第三阶段，上海进入精细化管理和高质量发展时期。大量的存量基础设施需要以“管”带 “建”，作为基础设施资产的所有者、运营者和建设者，更有条件“跨前一步”，通过策划引领规划，使投资建设更精准、更高效，城投研究总院应运而生。借助信息化和数字化等一系列新兴技术，城市建设更加韧性、低碳、友好。

2018年7月，上海城投研究总院、上海城投科学技术委员会和上海城投院士专家工作站挂牌成立

全球城市离不开与全球城市网络的联系和协同。全球城市的新城建设与开发是今后上海发展的主题之一。借势国资国企服务“三大任务和一大平台”的东风，2019年，上海城投率先与中国（上海）自贸区临港新片区管委会达成战略合作协议，组建城投兴港集团，将城投在上海中心城区近30年积累的经验与优势向新城溢出。2020年8月，新片区管委会将城投兴港认定为临港新片区功能性开发平台。积极主动参与新片区建设，不仅满足了上海的发展需求，更是唤起了上海城投迈开脚步、走向更大市场空间的雄心与决心。

2019年12月，城投兴港揭牌成立

经过30年的洗礼，从城建基金会、城投总公司到现在的城投集团。市场化的方向更加明确、条件更加完备，城投未来进一步改革转型发展有赖于企业的内驱力和行动力。

从整个城投集团“十四五”规划编制的过程和2021年的执行情况来看，企业的文化氛围已经从“要我做”向“我要做” 转变，向市场找出路、问市场寻发展的价值理念已经深入人心。有了市场化的基础和工具，在数字化、低碳化、大消费和高质量发展的大趋势引领下，城投及其下属企业的传统业务和新经济、新技术相结合，将不断拓展产业链和业务链、孕育新观念、产生新业态、形成新模式、催生新机制、孵化新技术、发现新市场。上海城投，正在一步一步向更加美好的未来驶去。