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筹措资金满足上海基础设施的建设，是上海城投成立之初最大的任务， 用大白话说，就是“找钱”。

在改革开放大潮中，上海城投借助整个国家资本市场发展和金融市场发展的东风，采用了各种可行的融资方式，使用了几乎所有可用的融资工具，更在投融资上进行着不断创新。

以青草沙原水工程为例，引入保险资金，就是一次融资创新突破。青草沙原水工程投资总额达 170 亿元，其中有 40% 的建设资金来自政府的财力支持，其余资金由工商银行、交通银行等八家国有银行组建了一个项目银团，承诺提供 108 亿元建设资金支持。但 2007 年时银行利率比较高，城投班子讨论后决定与泰康资产管理公司共同发起设立“泰康—上海水务债权计划”，向保险公司定向募集资金 20 亿元，同比银行利率下调 20%。

青草沙水库

这是中国保监会批准的第一个完成资金募集的保险债权计划，也是中国保险资金进入上海市政基础设施领域的第一单，为上海市重大基础设施建设开辟了新的融资渠道。

这样的“第一”，贯穿了上海城投 30 年来的投融资之路。

2008 年，中国银行间市场交易商协会选择上海城投作为国内首家发行中期票据的城投类企业，这是城投融资业务发展过程中的标志性事件。

2011 年，上海城投第一期短期融资券，这是完成政府融资平台清理整顿后首批获批的城投类企业融资产品。

2013 年，上海城投第一期境内美元中期票据，也是国内地方企业的首单境内美元中票。

2014 年，上海城投第一期永续中票创下了四个“第一”：上海地区首单永续中票；国内第一单计入债性的永续中票；银行间市场首单城投类永续中票；业内第一单最低利率发行的永续中票。

诸多“第一”的背后，是上海城投三个“多元化”的成果。融资主体多元化，融资渠道多元化，融资方式多元化……正是这样的开拓进取，才使得上海城市建设财政一度“捉襟见肘”的局面得到根本改观。

融资主体方面，对于公益性项目和关系到国计民生的自然垄断性经营性项目，由上海城投受政府委托作为投融资主体来进行投资，而部分竞争性、经营性项目，则引入市场中的民营企业、外资企业等作为投融资主体来进行投资，在引入资金的同时提升了运行效率。

融资渠道方面，上海城投根据各个不同历史阶段特点，适时选择融资渠道。在 90 年代初国内金融市场尚不发达的情况下，注重拓展城市资产资本化融资渠道，如土地批租和特许经营权转让，以及利用外资等。随着国内金融行业的发展和工具的丰富，转向以依托商业银行贷款以及直接融资为主。在资本市场壮大之后，又推进上市公司资产重组，利用好证券市场的融资功能。

融资方式方面，上海城投充分利用上海国际金融中心的区位优势，根据城市建设所需资金的不同期限、收益特点，对接金融机构的各类业务，创新利用各类融资工具，实现债务结构的优化和效益的提升。

如配合重大项目建设，探索开展项目银团贷款。上海城投邀请国内最有实力的国有银行和政策性银行作为重大项目的牵头行，负责组建项目银团。根据项目规模，每个银团由 5 至 10 家商业银行组成，为项目提供 70% 左右的建设资金支持，已签署的银团贷款协议累计近 1900 亿元。在项目银团中，改变了过去由总公司大包大揽地提供全额担保的模式，而是按照国际标准的“项目融资”模式，以项目自身产生的现金流量作为偿还银团贷款的主要来源和保障，总公司则在特殊情况下为项目提供现金短缺支持。

再如探索建立集团内部金融机构，以产融结合的方式为投融资业务引入新的活力。2018 年，由城投集团和太保集团共同出资设立的上海城投环保金融服务有限公司揭牌。2019 年 12 月，上海城投集团财务有限公司正式成立。城投集团财务总监张义澎表示：“城投环保金服公司将致力于成为上海城投面向长三角区域开展绿色金融合作、环保技术交流、知识能力建设多功能的‘国际化’合作平台；城投财务公司将作为全国城投系统首家持牌非银行金融机构，将打造成为集团资金归集平台、资金结算平台、资金监控平台、金融服务平台‘四个平台’。两者‘一内一外’为集团业务拓展和管理能级提升提供金融支撑。”

找到了钱，怎么用好钱，就成为了上海城投需要重点思考的问题。

这样的思考塑造了上海城投资金工作的核心理念——可持续融资。作为政府性投融资主体、城市基础设施安全运营主体和重大项目建设主体，上海城投的“找钱”和“用钱”，必须实现安全、持续发展。

集中统一的资金基础管理，是可持续的关键。对于资金工作来说，以安全和效率为核心目标的基础管理至关重要，是可持续融资的基石。上海城投原副总裁王志强介绍：“借到的钱要使用好，我们为此也开发了工具。比如银行授信，我们采用集中授信、分级使用的机制；再如集团的财务部控制整个现金的债务总规模，而项目的各个子公司具体进行操作，利用自己的一套财务分析办法来保证它的现金流。”

统一授信方面，上海城投建立了集团信贷管理体系，对所有企业的银行授信的申请和使用实行“总量控制、分级操作、动态监控”。集团与各银行上海分行建立集团授信关系，确定整个集团的授信总规模，初步确定集团所属各企业和各重大项目可分配使用的授信金额。企业在发生贷款业务时，可以根据集团授信情况，自主地选择在某个银行的某个营业机构办理贷款，但是，贷款金额必须在集团分配的授信规模内。此外，集团授信并不意味着集团对下属企业融资的担保，贷款银行需独立评估该企业的信用情况，以确定是否能够给予贷款以及相应的贷款条件。至 2021 年底，城投集团已落实新一轮“十四五”银企授信金额超过 7200 亿。

2021年6月18日，上海城投与八家银行签署《上海城投“十四五”银企战略合作协议》

统一资金管理方面，公司注重采用科技手段，实现对账户、结算、资金调度等统一管理，防范资金风险发生。自 2003 年起开始搭建网上银行和集团账户体系，对各级单位的大额资金收付进行动态监控，实现了内部资金调度，有效地压缩了所属企业的货币资金余额和贷款余额，提高了资金的使用效率。同时逐步清理闲置银行账户，在网上银行实行三级授权制度，有效控制了结算风险。2018 年集团资金管控系统上线，实现了账户开变销以及授信和融资的统一流程管理，以及对全量银行账户的监控，进一步提升了集团资金集中管理的效率。

上海城投还建立了债务风险控制模型。从 2009 年开始就以《政府性投融资企业的动力增长模型》为题进行城投公司投融资财务风险测算。当时在国家提出 4 万亿经济刺激政策的背景下，投资的增加，必将涉及外部债务融资，导致公司负债水平的上升，加大资金风险敞口。因此，能否在投资增加、资产规模不断扩大的同时，将资产负债率控制在合理安全范围之内，保证企业健康可持续发展是公司当时所面临的重大课题。通过抽取影响企业动力增长的各主要关键因素，并建立模型进行定量化计算，一方面预测公司未来几年不同投资规模情况下的资产负债率变动情况，便于公司更好地安排投资计划；另一方面，通过对模型的分析，可找出影响资产负债率的关键变量，进而找出影响这些关键变量背后的各项调控因素，并基于此设计出风险对冲策略，达到控制资产负债率，实现债务风险软着陆的目的。

上海城投还认真研判宏观经济形势和货币政策走向，在扎实做好全面预算的基础上，制定了详尽可行的年度资金平衡计划，并通过月度预算会议，分析确定当月的资金调度方案，未雨绸缪地调整债务的期限结构，保持现金流量的稳定与匹配。

“找钱”“用钱”，最后当然需要“还钱”。公司领导将之比喻为“这就像老百姓买房还贷，都需要未雨绸缪，不可能到了还钱的时候才开始想办法。”

实际上，上海城投在各个历史阶段，都在不断理顺还贷机制，厘清政府性债务与经营性债务。对于政府性债务，建立了以财政资金为基础，以资产盘活收入和能带来充沛现金流量的优质基础设施资产注入为补充的还贷机制。对于经营性债务，通过做强做实主业带来的未来现金流作为还款保证，不断优化资产负债结构，确保实现债务的良性循环。

从上海城投成立之初，上海地方财政就给予了大力支持，政府设计了土地批租、贷款道路通行费等一系列筹资办法，建立了偿债基金，同时将全市建设系统的部分国有资产划作公司资本，为公司负责的新投资项目的资金借、用、还，建立了还贷机制。

2000 年后，经过前期单一融资平台模式下的大规模举债投资，上海城投一度面临负债率高企、融资困难的情况。为此，公司主动开始自身信用管理，降低融资成本，防范融资风险。

上海城投在全国率先提出了“信用储备”的概念，并高度重视信用资源的储备，积极争取商业银行给予授信。城投承担的许多项目，符合国家战略投资策略和产业发展规划，融资规模大、期限长，为银行所欢迎。而国有银行体量大、合作空间大，也是上海城投所需要的。在互利共赢的基础上，城投与各大商业银行总行建立了良好的战略合作伙伴关系。在授信管理中，保持两个基本比例，即授信总额与总资产之比为 1∶1，实际用信与授信总额之比为 1∶2。这样既可以保证项目建设资金供应，又可以保持适度的资产负债水平，实现可持续融资。同时，上海城投通过与银行签订循环贷款协议获取即时提款权，可用于迅速弥补流动资金缺口，进一步保证了资金安全。此外，战略合作银行在直接融资产品的承销和认购方面发挥了积极作用，及一步提升了公司多渠道融资的能力。

公司依托稳定的财政资金支持，逐步理顺还贷机制，加强基础管理，经过多年努力，信用等级从 A+ 起步不断提升，在 2008 年达到 AAA 信用等级，为降低融资成本创造有利条件。“大家同样借钱，城投公司借的钱比别人借的便宜，这就是低成本融资。”

公司高度重视债务风险控制，在制定投资计划时，公司会考虑未来资金的平衡；在扩大项目融资比例时，注意及时补充资本金。债务期限结构会影响到偿债风险，因此城投选择了以长期债务与项目相匹配的模式，长期债务占到总债务的 80%以上，有效地减少了短期债务的偿还风险，同时以“削峰填谷”方式设计还款计划，平衡各年度的偿债压力。

“我们这里一年进出的资金，有几百个亿，所以资金的安全非常重要。一直以来，在‘钱’的问题上，上海城投不敢马虎大意，一直兢兢业业。” 城投历任领导始终坚持：“因为我们捍卫的不是城投的信用，而是上海的信用。”

上海城投的投融资业务探索发展，可谓是我国城建投融资体制改革的缩影。30 年来，政府投融资体制的每一次改革，都给予了上海城投不同的定位。在积极拥抱变革，实现自身转型发展的同时，城投仍然坚守着初心——服务这座城市，服务这座城市的人民。

伴随着改革大潮，和上海的发展，上海城投从依靠政府资产划拨注入，逐步成功转型为投融资一体的企业集团，通过投融资创新，使得公司可以融来充足的资金，投往更多优秀的城建项目，从而实现可持续发展。它的成功，也证明了“政府主导、政策支持、多元参与、市场运作”的投融资模式行之有效。

在这一过程中，替政府融资的职能变了，但服务政府的功能不变，作为专业投资公司，城投具有与生俱来的与政府的血脉联系，理解政府的意图会更贴切，从原来的行政关系变成市场关系、合作伙伴关系，将政府作为市场对象进行服务；城市开发建设主业不变，变的是获取项目的方式，更多地通过政府购买服务、特许经营、代建制等市场化方式承接项目；融资功能不变，变的是融资方式，从以往“做了再算”的政府指令模式转为“算了再做”的企业核算模式，既保证地方发展适度超前，又做到债务风险可防可控。